2006年4月18日，国家发改委能源局组织召开《中国能源法律体系框架研究》课题汇报会，国家发改委法规司和能源局分别得到了一个23万多字的研究报告初稿。该报告认为，长期以来，我国过分倚重对能源和资源的政策调整，忽视用长期稳定的法律进行调整，而政策调整具有易变性、不稳定性和短期性，并且往往缺乏国家强制力的保障，容易被人忽视，得不到很好的落实。 该课题总执行人、中国法学会能源法研究会会长叶荣泗认为，制定能源战略非常重要，但能源战略在体现国家意志和国家强制力方面地位不够，因此需要制定能源法来加以保障。从法律层面看，由于基本法解决的是共性、战略性、根本性、长远性问题以及中央和地方利益协调问题，因此基本法和单行法可以平行而不交叉，可以结合起来。 “当前在按计划有步骤地完善能源法规及其配套的部分规章，修订《煤炭法》、《电力法》和《节约能源法》的同时，重点是研究起草《能源法》。”叶荣泗和他的课题研究小组建议。 高调开门听意见 被视为《能源法》立法前奏曲的《中国能源法律体系框架研究》课题研究，“对正在进行的《煤炭法》、《电力法》等的修订工作具有参考作用”国家发改委能源局局长徐锭明认为，对建立能源法律法规体系及有序开展能源立法工作了也具有借鉴意义。 其实，在2006年1月，由发改委主任、国家能源办主任马凯担任组长，国家能源办、发展改革委、国务院法制办、财政部、国土资源部、科技部、农业部、商务部、国务院国资委、环保总局、安监总局、电监会、全国人大财经相关委员会、全国人大环资委和中编办等15家中央部门组成的能源法起草组就{TodayHot}已经宣布成立；3月22日，由能源、经济、法律、公共管理领域的16名专家组成的起草专家组成立；4月20日，温家宝总理主持召开国家能源领导小组第二次会议，要求以起草《能源法》为龙头，完善中国能源法律体系。 与以往法律法规在专家和部门内部开展研究和起草不同，此次《能源法》立法起草采取了高调开门的做法，不仅公布了法律起草部门，甚至还专门向全社会公开征集意见，通过电话、传真、网络等方式，公众可与立法部门直接取得联系。 “您认为《能源法》对于能源行业的市场准入制度应如何设计？”、“您认为在《能源法》中还可以通过怎样的制度设计促进能源投资的多元化？”这是国家能源办围绕《能源法》立法设计的一套调查问卷中的问题，参与者的意见将在起草过程中得以充分体现。 《能源法》起草将更为关注法律的功能、定位、具体制度、与能源体制关系、执法与法律责任设置，公众除了可以对上述方面发表意见，甚至可以对起草工作的组织方式提出自己的看法。 能源领域遭遇制度缺陷 有效合理地使用有限的能源，压缩石油消费，促使世界各国纷纷制定了各自的能源基本法。如1974年法国制定《省能法》，1976年英国颁布《能源法》，1978年美国颁布了《国家能源政策法》，日本于1979年颁布的《能源使用合理化法律》。这些法规的颁布，对缓解能源危机、{HotTag}发展经济发挥了积极的作用。 2005年8月，美国通过了新修订的能源法案——《2005能源政策法》，内容充足且可操作性强，各项政策目标尽可能量化，同时还制定具体的财税措施、管理程序和奖惩办法。 而与能源消费大国地位不相称的是，我国至今还未出台一部能源方面的基本法。尽管我国曾先后颁布实施了《电力法》、《煤炭法》、《节约能源法》和《可再生能源法》等，能源法律体系已经初具雏形，但与市场经济体系相适应的能源法律体系尚未建立。这些已经颁布的法律法规多是能源单行法，缺乏一部基本法。而现行能源体系中还存在结构缺位、内容缺位、配套缺位、协调缺位等方面的问题，因此，健全和完善能源法律体系十分必要且紧迫。 清华大学环境资源能源法研究中心主任马俊驹教授认为，《能源法》的起草，标志着能源法律体系的建设已经步入了正轨。现在正在制定的《能源法》是能源方面的基本法。作为学术单位，2000年就成立的清华大学环境资源能源法研究中心，是全国为数不多的能源法律研究机构之一，着重研究的就是环境法和能源法。 能源投资作为能源领域的一个重要问题，除了政府投入之外，机构投资者力量不可忽视。因而《能源法》对于能源行业市场准入以及促进能源投资多元化的制度设计，是投资者更为关心的焦点。在获准入门后，政府的定价机制则成为另一热点，因此在《能源法》中也将对与能源相关的税费以及价格政策进行明确。 4月24日，在清华大学环境资源能源法研究中心系列学术讲座上，作为《能源法》起草专家组副组长的叶荣泗在做“中国能源法律体系和能源法问题”演讲时表示，在能源基本法当中，包括投资和价格在内的能源市场化改革是不可忽视的内容。 在能源行业，基本处于国家垄断，尽管通过实行“厂网分开”等措施，引入了一些市场机制，也培养了一些市场主体，但主要都是一些国有大公司，这在石油方面表现最为突出，因而被称为“寡头垄断”。 因此，叶荣泗认为，引入一定措施来鼓励竞争、打破垄断，是市场化改革的主要内容。可以由市场来配置资源的，应该由市场去做，同时，国家进行宏观调控，“有形的手”和“无形的手”同时发挥作用，“改革是不可逆转的”。 如在石油天然气方面，目前有三大石油公司，下游一些油气产品开发等领域要让外资和民营的进入；电力方面，在“厂网分开”之后，还要推进输配分开，推进电网的放开，推进大用户的直接购电，让消费者逐渐有选择权；在煤炭方面，大型煤炭企业需要进行公司制改造，整合资源，避免小煤窑、小企业的私开乱挖。 明确监管地位 与能源市场化相对应的一个问题是政府对能源的管理，其中的一个核心就是管理体制。 “尽管美、加两国在遭遇大范围停电以及美国加州遭受能源危机时，曾有人认为应该把能源改革回复到垄断阶段。但实际上美国新修订的《能源政策法》仍继续鼓励电网开放以及市场化运作，当然同时要加强电网的基础设施建设，增加它的可靠性和稳定性。”叶荣泗建议，在《能源法》中强调开放市场的同时应加强政府部门的监管。 “制定《能源法》，建立对应的执法机构是非常关键的。”中国能源网信息总监韩晓平认为。中国的能源已经成为一个全球化的问题，国际机构和各国政府也因为中国没有能源主管机构而出现沟通不顺的问题。因此，制定《能源法》，需要建立一个能够对中国能源全面担负起责任的行政管理部门，以保障《能源法》的顺利实施。 面对能源突出而且紧迫的形势，国家加强了对能源的管理。在我国，能源管理机构几经变迁，曾先后成立能源委、能源部，但都相继撤销。之后能源一直分属不同部门管理。2003年，国家发改委下设能源局，2005年又成立国家能源领导小组下的国家能源办。但分散式管理，还是由综合机构统一集中管理，是多年来争议的焦点。 目前已经有专家提议，成立一个综合的能源管理部门，但该部门与现有能源局等部门之间权力如何配置和协调、其职能定位等问题仍需要法律给予回答。 立法艰难 规划先行 《能源法》起草涉及面广，工作量大，从该法起草小组跨越15个部门可见一斑。 《能源法》将全面覆盖能源资源勘探、研究开发、生产运输、贸易与消费、利用与节约、对外合作、能源安全与监管等环节，在法律起草过程中，还涉及定位、协调、法律制度、政策措施、管理体制、价格、储备、投资、统计、国际交流及配套的法规规章等问题。 国家能源办副主任马富才说，《能源法》将建立能源节约和综合利用、提高能源利用效率的法律规范，明确有关能源政策，建立能源安全与应急体系的法律制度，规范能源对外合作行为，以保障能源供给，促进能源开发、优化能源结构、维护能源安全，规范资源利用，加强能源合作。 美国的新《能源法》规定，在今后10年里给予传统能源及核能源公司145亿美元的减税优惠和补助，用于提高国内产油能力、研究替代能源和鼓励使用节能措施，以鼓励它们增加能源生产。其中给予石油和天然气公司、电力公司以及煤生产公司的减税额达90亿美元，对提高能效和再生能源计划的补助额为约50亿美元。这笔资金的受益者将为石油、天然气、煤炭和核能生产商，以及采用节能措施和清洁燃料的消费者，提供减税待遇。 至于具体到我国《能源法》将为投资者提供怎样的优惠政策，还需要立法者制定具体的量化指标。不仅如此，在涉及目标和政策措施、执法主体和问责制度等，也需要法律一一明确。但要通过一部法律法规全部明确并非易事。 在可再生能源立法过程中，就遵循了“先粗后细”的原则，即在大法的基础上，明确可再生能源的基础性地位后，再出台实施细则。 “这样做的一个十分重要的原因就是避免各部门由于在具有可操作性的条款上缺乏统一认识而导致半途而废，从而影响可再生能源在我国的发展。”徐锭明说。 在去年北京举行的“世界可再生能源大会”上，国家发改委能源局局长徐锭明就透露，虽然《可再生能源法》已经正式出台，但仍有近12个配套法规需要制定和出台。这当中包括《水电适用可再生能源法的规定》、《可再生能源资源调查和技术规范》、《可再生能源发展的总量目标》、《可再生能源开发利用规划》、《可再生能源产业发展指导目录》、《可再生能源发电上网电价政策》、《可再生能源发电费用分摊办法》、《可再生能源发展专项资金》、《农村地区可再生能源财政支持政策》、《财政贴息和税收优惠政策》、《太阳能利用系统与建筑结合规范》、《可再生能源电力并网及有关技术标准》等。 目前，《可再生能源法》部分配套法规如《可再生能源产业指导目录》、《可再生能源发电管理办法》、《可再生能源上网电价及费用分摊管理办法》已经出台。而《可再生能源发展中长期发展规划》也将经国家能源领导小组会议审议后公布。 由建设部、标准化委员会负责的两项技术规范和6项国家标准已经编制完成并发布。投资者最为关注的可再生能源发展专项资金问题，业已由财政部负责列入财政预算，有关的专项资金管理办法也已制定完毕，财政贴息和税收优惠政策也正在按照《可再生能源产业指导目录》进行制定。 至于《能源法》的出台时间，“在今年年底公开收集各方意见结束后，年内有望出台一个《能源法》初稿，但正式出台，恐怕还需要2～3年时间。”起草专家组成员说。 而国家发改委能源研究所正在着手制定《能源中长期发展规划》，这一规划有望先于《能源法》出台。 (作者单位：河北省发展和改革委员会驻北京联络处资金调度室)我国目前实行的能源法律法规 1983年9月1日，水利电力部发布《全国供用电规则》 1986年1月12日，国务院发布《节约能源管理暂行条例》 1986年10月29日，国务院发布《中华人民共和国民用核设施安全监督管理条例》 1987年9月15日，国务院发布《电力设施保护条例》 1996年8月29日，《煤炭法》出台 1995年12月28日，全国人民代表大会颁布《电力法》 1998年1月1日起施行《节约能源法》 2006年1月1日，《可再生能源法》正式施行 2006年1月，《能源法》起草组成立，同时有关部门也相继对《煤炭法》、《电力法》、《节约能源法》等进行修改。
