江西省林权制度改革搞得轰轰烈烈,卓有成效,受到国家林业局的高度重视,在全国引起很大反响。今年8月,国家林业局将在江西召开集体林权制度改革现场会,继而在全国推广福建、江西等地的改革经验。为了配合这次会议的召开,前不久,本报特派记者组到江西进行了深入采访。今特辟《走江西看林改》专栏,对江西省林权制度改革作全面报道,请予关注。
江西省于2004年9月在7个县(市)进行了以完善集体林林业产权制度为重点的改革试点,然后在总结试点经验的基础上于2005年4月开始在全省全面推开。截至目前,以明晰林业产权为核心的改革主体已近尾声。全省集体林地总面积的85%以上已通过改革明晰产权,分山到户率达80%以上。林改使林农们收入有了较大幅度的增加,各种生产要素开始向林业流动,林业发展大提速,呈现出山{TodayHot}定权、树定根、人定心的大好局面。实践证明,江西林权制度改革深得民心,焕发了巨大活力。
江西省是我国南方的重点林业省,其2/3的国土面积是山区,2/3的人口在山区农村,2/3的县是重点林业县。全省国土总面积2.5亿亩,其中林业用地面积1.59亿亩,占国土总面积的63.7%。活立木蓄积量3.5亿立方米,森林覆盖率60.05%,列全国第二位。在江西的国民经济和社会发展中,林业、林区的发展具有极其重要的地位。
改革开放以来,江西的林业建设取得了长足的进步,但林业体制的深层次矛盾也日益显现,林业发展滞后的问题日益突出。主要表现是机制不活、体制不顺、活力不足。2003年,江西林业总产值220亿元,占全省农业总产值的26.1%,丰富的山林资源没有发挥出应有的效益。
林业效益不高的根本原因,是林业体制不适应社会主义市场经济的发展要求。特别是占江西全省林地面积85%的集体山林,存在产权归属不清、权利责任不明、经营机制不活、利益分配失调、林农负担过重等问题,广大林农没有经营林业的主体地位和发展林业的主动性、积极性。
林地林木的产权不明晰,林农的生产经营主体地位没有真正确立,林农生产经营权、产品处置权和经营收益权得不到有效保障,林农普遍缺乏经{HotTag}营林业的积极性,严重制约了林业生产力的发展
新中国成立以来,江西省林业体制和林权制度先后经历了4次重大变革。第一次是1950年的土地改革,政府把大部分山地分给了农民。第二次是1953年至1956年建立初级农业合作社,农民把林地和山林折价入社,由合作社统一经营。第三次是20世纪50年代后期建立1农业合作社和人民公社,并延续到70年代末,林地、林木的权属关系转变为完全集体所有、集体统一经营。第四次是1981年开始的林业“三定”,划定了自留山和责任山。
林业“三定”在一定程度上使农户有了林业的生产经营自主权。但是,囿于当时的社会历史条件,“三定”工作存在着许多问题。一是山林分割零碎,普遍存在“一山多主、一主多山”的现象。二是山证不符、面积不实、界线不清,引起山林纠纷不断。此后20多年的变迁,有不少林木、林地发生了流转,但没有及时变更权属登记。三是林农的自主经营权受到限制。林木采伐政策不活,管得过死。林木垄断经营,林农对林木、林地资源实际上没有处置权。四是有很大一部分山林由集体统一经营,林农得不到利益。2004年江西全省集体统一经营的林地为5068万亩,占绝大多数。
所有这些问题,实质上是林业林地林木的产权不明晰,林农的生产经营主体地位没有真正确立,林农生产经营权、产品处置权和经营收益权得不到有效保障,从而致使林农普遍缺乏经营林业的积极性,严重制约了林业生产力的发展,形势发展要求必须深化以林权制度改革为核心的林业体制改革。
由于体制不顺造成的林木税费负担过重,从根本上扼杀了林农的生产积极性
党和国家对农业、农村和农民问题高度重视,相继出台了许多充分体现“多予少取放活”的方针政策,最大限度地让利于民,增加农民收入。由于彻底取消了农业税,2004年起又实行了种粮“直补”,现在种粮农民不但没有各种税费负担,还可以获得种粮补助。但这两项政策没有惠及林农。相比之下山区林农由于山多田少,负担不但没有减轻,反而由于购买口粮等原因有所加重。
林改以前,江西的林业税费中育林基金占较大的比例。全省范围内育林基金征收基价不统一,基价普遍过高,征收基价脱离木材实际零售价。以某县杉木为例,林改前每立方米零售价仅为205元,而育林基金征收基价为550元,征收基价超出零售价的一倍多,与实际大相径庭,加重了林农的负担。
除了育林基金以外,江西省各地还有许多其他的收费项目,主要包括:农林特产税、增值税、所得税、维简费、林业建设保护费、森工行业管理费、护林防火费、植物检疫费、森林资源更新费,县、乡(镇)、村出台的森工企业养老保险金、遗属补助、提取利润、乡(镇)村管理费、乡(镇)村提留、山价款,等等。收费项目之多,收费比例之高,骇人听闻。全省平均各项林业税费征收比例接近50%,部分产材县甚至高达70%。没有任何一个行业、任何一个产品的税费高到这样的程度。在这些收费项目中,市县、乡(镇)、村组的收费都属于越权出台的乱收费项目。
过高的税费使林农负担沉重,林业生产无利可图,制约了林农收入水平的提高,影响林农营造林的积极性。广大林农迫切期盼中央的惠农政策之光普照到广大的林区和林农,深化包括减轻林业税费内容在内的林业体制改革势在必行。
深化林业体制改革也是推进林业部门转变职能,提高经营管理水平,促进林业又快又好发展的客观要求
林业部门长期以来没有摆脱计划经济的影响,随着改革开放的深入和社会主义市场经济的发展,各种矛盾和问题日益显现。一是人员包袱沉重。江西全省林业系统15.4万人中,全额拨款人员1.1万人,占9.2%;差额拨款0.9万人,占7.4%;自收自支人员占83.4%。林业规费如此之多,主要原因就是要靠收取规费来养人。二是林业债务沉重。江西全省林业系统负债34.9亿元,人均负债2.26万元。三是管理职能错位。林改前,由于林业行政事业经费没有落实,林业部门是“企业管理、自负盈亏性质”的行政单位,只能通过管理收费来增加收入、维持运作,林业管理往往成为“收费”和“罚款”,其本身应该履行的服务职能难以发挥。显然,在新的历史条件下,江西林业要想步入又快又好的发展轨道,林业部门要想转变其职能,改善管理,提高效率,更好地发挥作用,突破口只能是深化林业体制改革。